지방자치론 레포트 - 조례의 개념, 기능, 조례제정권의 한계와 효력 등 조례에 관한 기본 이론을 정리하고,

I. 서론

동네에서 필요한 복지서비스를 떠올리면 중앙정부 법률보다 구청이나 시청의 사업이 먼저 보일 때가 많다. 발달장애인 가족 지원, 고립가구 발굴, 청년 주거지원처럼 지역의 생활문제는 구체적인데 국가 법률은 전국에 공통으로 적용되어야 하므로 모든 세부 수요를 담기 어렵다. 그 공백을 채우는 중요한 수단이 조례다. 조례는 지방자치단체가 자기 사무에 관해 만드는 자치법규이며 주민 생활과 가까운 규범이다. 그렇다고 지방의회가 원하는 내용을 무엇이든 조례로 만들 수 있는 것은 아니다. 헌법과 법률, 지방자치법이 정한 범위 안에서 권한을 행사해야 하고 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용에는 더 엄격한 법적 근거가 필요하다. 사회복지 분야에서 조례를 활성화하려면 아이디어를 많이 내는 것만으로 부족하다. 지역 수요를 확인하고 법적 근거와 예산, 집행 책임까지 연결하는 입법 역량이 같이 커져야 한다.

II. 본론

1) 주민 생활을 법규범으로 바꾸는 자치입법

조례는 지방자치단체의 의회가 지방자치단체 사무에 관해 제정하는 자치법규다. 헌법 제117조는 지방자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있도록 보장한다. 현행 지방자치법 제28조도 지방자치단체가 법령의 범위에서 그 사무에 관해 조례를 제정할 수 있다고 정한다. 중앙정부가 만드는 법률과 시행령이 전국적 기준을 세운다면 조례는 지역 조건에 맞는 구체적인 기준을 만드는 역할을 한다.

조례의 가장 기본적인 기능은 지방정책에 지속성과 법적 근거를 주는 것이다. 단체장이 한 해의 사업계획으로만 추진하는 정책은 행정 방향이나 예산 상황이 바뀌면 쉽게 축소될 수 있다. 조례가 목적, 대상, 지원 내용, 계획 수립, 위원회, 실태조사 같은 사항을 규정하면 정책이 개인의 의지보다 제도에 기대게 된다. 물론 조례가 있다고 예산이 자동으로 확보되는 것은 아니다. 그래도 행정기관이 어떤 책임을 지는지 공개된 규범으로 남기 때문에 주민과 의회가 집행을 점검할 기준이 생긴다.

조례에는 지역 실험의 기능도 있다. 전국 법률이 아직 자세히 다루지 못한 문제를 지역이 먼저 발견해 지원 모델을 만들 수 있다. 어느 도시에서 고독사 위험가구 지원, 이동약자 편의, 돌봄 종사자 처우 같은 문제를 조례로 다루고 성과가 확인되면 다른 지방자치단체가 비슷한 제도를 검토할 수 있다. 지역의 작은 제도가 다른 지역과 중앙정부 정책에 영향을 주는 통로가 되는 셈이다. 지방자치의 가치는 전국이 모두 다른 규칙을 만드는 데만 있지 않고 여러 지역이 문제 해결 방법을 시험할 수 있다는 데도 있다.

주민참여를 제도화하는 기능도 중요하다. 조례 제정 과정에서 주민의 의견을 듣고 공청회나 간담회를 열며 현장의 요구를 조문에 반영할 수 있다. 사회복지 조례는 서비스 이용자, 보호자, 사회복지사, 지역단체의 경험이 없으면 실제 문제를 놓치기 쉽다. 행정기관이 보기에는 "지원 신청이 적다"는 현상도 이용자에게 물어보면 신청서가 어렵거나 방문 시간이 맞지 않는 문제일 수 있다. 조례에 정기적인 실태조사나 이용자 의견수렴 절차를 넣으면 정책이 현장과 계속 연결될 수 있다.